自贸区动态
上海自贸区2.0晒清单
时间:2015-05-05    来源: 中国自由贸易试验区协同创新中心

  自2013年9月29日挂牌1年零7个月后,上海自贸试验区正式升级为“2.0版”。

  4月27日,上海自贸区扩展区在上海浦东新区人民政府举行揭牌仪式,陆家嘴金融片区、金桥开发片区、张江高科技片区等三大片区正式纳入上海自贸区版图。至此,上海自贸区面积从原先的28.78平方公里扩大为120.72平方公里,这标志着上海自贸试验区2.0版正式启航,加上已经运转的上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区,上海自贸区扩展为七个片区结构。

  管制框架:合署办公是特色

  “合署”并不是简单地合二为一,也不是“旧瓶装新酒”,这有利于改革创新和探索新模式

  上海市政府副秘书长、中国(上海)自由贸易区管委会常务副主任、浦东新区区委副书记、区长孙继伟就扩区后的管理体制框架和下一步工作安排进行了介绍。他说,扩区后面积比原自贸试验区扩大了近4倍,而且全部片区都位于浦东新区,企业办事更方便。

  扩区后,浦东新增3个自贸区受理点和2个咨询窗口,全面对接自贸业务。这意味着企业办事不用远赴外高桥或临港,在浦东核心区域就能轻松办理。

  上海自由贸易试验区管委会主任、浦东新区区委书记沈晓明介绍称,新纳入的三个片区各有侧重和分工:“现在扩展的三个片区:陆家嘴金融片区是国家金融贸易区,金桥开发片区是国家级经济技术开发区,张江高科技片区是国家自主创新示范区。”

  上海自贸区管委会副主任朱民表示:“面积扩大后,企业数量将大大增强。之前我们做了初步的摸底,目前在120平方公里的企业数已经达到73900多家,外资企业达到16300多家。扩区以后在更多的产业领域(包括金融领域、先进制造业领域、科技研发领域),企业数量会大大增强。”

  扩区之后,管理体制框架也进行了相应地调整。其中,在市级层面设立自贸区推进工作领导小组及其办公室;在浦东新区层面,自贸区管委会同浦东新区政府合署办公,承担统一管理自贸试验区各功能区域,推进浦东全区落实自贸试验区改革试点任务的主体责任;在片区层面,设置5个区域管理局,分别为保税区管理局、陆家嘴管理局、金桥管理局、张江管理局、世博管理局。

  其中,自贸试验区管委会与浦东新区人民政府合署办公是本次扩区的一大特色,有很高的实验价值。“这是在一级地方政府框架下进行合署办公,而不是一个临时建立的机构里进行,效率将更高,意义更大,同时,更易常态化管理。”孙继伟强调,这对下一步工作推进有好处,也有利于明确主体责任,有利于协调各片区,有利于推广到浦东全境,也有利于协调区内区外工作。

  对此,协同创新中心专家陈波在接受《国际金融报》记者采访时表示:“合署办公的做法主要是考量到扩区后的工作对接和协调性。自贸区所有片区都位于浦东新区,同时根据综合特色发展优势与错位发展来共同引导,它们合署办公是自然而然的事情。”他认为,虽然自贸区片区所占面积比例不足浦东新区的10%,但片区内部产业高度集中,GDP产量高达70%以上,如果浦东新区不对该区域进行合署办公,而全权交与管委会,则失去了政府管辖的大部分职能,因此合署办公是眼下惟一的选择。

  此外,管委会实行双主任架构,由上海市政府分管领导和浦东新区区委主要领导共同担任,即上海市委常委、上海市副市长艾宝俊,上海市委常委、浦东新区区委书记沈晓明,共同担任自贸区管委会主任的双主任体制。

  复旦大学亚洲经济研究中心主任袁堂军在接受《国际金融报》记者采访时说:“管委会的双主任架构作用非常巨大,在一定程度上实现了创新开放与传统管制相互结合的模式。”他认为,扩区后的管理框架改革尝试非常具有前沿特色,管委会与浦东新区合署办公在项目规划和实践方面的效率会进一步提高。

  据悉,扩区后的上海自贸区将进入“一区多园”的新阶段,形成金融、制造业、科创、贸易等多功能集群。结合上海“四个中心”和科技创新中心建设,上海自贸区将为更多落户企业带来发展红利。

  负面清单:权责更开放

  新版负面清单将统一运用于超过460平方公里的上海、广东、福建、天津四大自贸区,改革试点空间范围大幅拓展

  扩区揭牌后,浦东新区紧接着在4月28日又出台了另一个新举措,那就是率先晒出“权力清单”和“责任清单”,加上国务院办公厅日前印发的2015版“负面清单”,新上海自贸区便同时拥有了三张清单。新负面清单将自印发之日起30日(5月8日)后实施,并将会适时作出调整。

  为什么浦东要把编制和公布“两张清单”作为重要工作?浦东编办副主任王顺国表示,中央在上海、在浦东搞自贸试验区不是为了搞政策洼地,搞税收优惠,而是希望通过自贸试验区建设,推动政府职能转变和政府自身改革,理清政府与市场的边界,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,通过简政放权,以政府权力的“减法”,换取市场活力的“加法”。编制行政责任清单,就是要明确政府职责有哪些,理顺部门职责关系,强化事中事后监管和公共服务,坚持“法定职责必须为”,督促政府部门全面正确履行职责。

  除了上海官方发布的两张清单外,2015版“负面清单”也同样备受关注。相比2014版“负面清单”的139条特别管理措施,2015版“负面清单”分为15个门类、50个条目、122项特别管理措施。其中,门类减少了3个,特别管理措施减少了17条。

  其中,农副产品加工业、酒类、印刷、文教和文化用品等一般制造业领域完全放开,只是在交通、通讯设备、矿产冶炼、医药制造等关系国计民生的重点制造业领域对外资有所限制。大幅减少了制造业比例的负面清单,增添服务类产业的清晰分类,更符合国际惯例,也标志着中国对于服务业的管理趋向成熟。

  仔细研究发现,在电信传输服务领域,2015版“负面清单”相较于去年,除了在基础电信条件有所规定外,还增加了增值电信业务的限制,同时对基础电信业务经营者资质作出限制;此外,新版“负面清单”在医疗领域限制的表述由“不允许设立分支机构”变为了“医疗机构属于限制类,限于合资、合作”。

  不过,相对其他部门大类,针对金融业的篇幅有所增加。从上海版的4条特别管理措施,增加到了14条,且更加细化。比如,境外投资者投资银行业金融机构,应为金融机构或特定类型机构,针对这一特别管理措施,新负面清单列出了8项要求:境外投资者投资银行业金融机构须符合一定数额的总资产要求,新负面清单也列出了3项具体要求。而在符合股东机构类型要求和资质要求外,外资银行的受限条件也进一步细化了4条内容。

  陈波分析道:“虽然书面文件上减少了多个措施,但实则并没有多大变化。多数条例并非取消而只是进行调整,真正对外资有限制而又去掉的只有13条。”但他认为此次缩减的力度并不小于2014年。“清权”、“晒权”还只是第一步,下一步还得“减权”、“制权”。据悉,年内浦东还将推出以“减权”为特点的“2.0版”两张清单。

  袁堂军指出,2015版清单较以往更跨进了一步,设定也更为细化。清单的第一版意义在于迈出第一步,让民众感受到改革的决心。而如今,清单内容的产业锁定更加明确实在。从纸上的概念延伸为实践引领方向,有利于其日后进一步推行改革。

  此次清单条款在高端产业上的限制更加开放。不管是透明度还是完整度都有所提升。陈波评论说,负面清单的表述方式发生了变化,除了传统的限制性和禁止性的表述方式外,新版负面清单多了一些允许性的表述,表述方式显得更为灵活。权力与责任指向也有了明确提升,越来越贴近服务性,突显了让步于市场的做法,总体而言,突出了从市场游戏的参与者逐渐转换为游戏规则的制裁者。

  新金改:加强与金融中心联动

  上海自贸区扩容后,自贸区的金融改革将进一步促动金融服务业开放,使上海自贸区的金融创新和上海国际金融中心建设联动起来,进而为全国提供服务

  扩区后的新版金融改革方案并未同步公布,但上海市金融办副主任吴俊透露,目前中国人民银行会同银监会、保监会、证监会、外汇管理局和上海市政府,形成了下一步深化自贸金融改革创新的方案,该方案正在走报批程序。

  吴俊透露,2015版自贸区金融改革将涵盖五大方面:一是推动人民币资本项目可兑换先行先试。二是继续推动人民币跨境使用。特别是在贸易、实业投资、金融投资三个方面并重,积极推动人民币走出去。三是继续扩大金融服务业的开放。上海要继续探索金融服务业在准入前国民待遇加负面清单管理模式方面,不断扩大金融服务业的开放,特别是对民营资本和外资金融机构的开放。四是继续推动面向国际的金融市场的建设。前期包括黄金国际板、国际能源交易中心都已经在上海自贸区设立,下一步上海还要不断提升金融市场配置境内外资源的功能。五是推动金融开放“安全网”建设,不断完善金融监管的机制,防范好相应风险。

  在四大自贸区并行的当下,上海想保持先发优势并不容易。据悉,此次新金融改革方案是单独批给上海,其他三个区(天津、广东、福建自贸区)均没有,国务院此举是希望上海自贸区的金融改革能够和上海国际金融中心联动建设,这是上海保持先行先试的关键。

  为帮助自贸区企业有效利用“区内、区外、境外”三个市场,实现自贸区与全球市场的联动,近期,央行上海总部宣布,上海自贸区内的自由贸易账户(FT账户)启动外币服务功能。这一举措意味着区内开通FT账户的金融机构可向区内及境外主体,提供本外币一体化的自由贸易账户金融服务,也标志着人民币资本项目可兑换,这一举措推动了上海自贸区新一轮金融改革。这与人民币可自由兑换、人民币汇率和利率完成市场化改革只差一步之遥了。

  上海自贸区扩围以后受益最大的无疑是那些过去在区外如今在区内的企业。不少企业表示,自贸区扩围以后,企业融资更加方便,融资成本降低了。FT账户启动外币业务后,汇兑成本也下降了,也有效预防了汇率风险。自贸区内许多企业都尝到了甜头,譬如上汽通用汽车金融公司、振华重工、张江高科等。而对银行来说,自贸区扩围后他们不仅业务量增加了,也推出了更多创新金融产品。按照中国银行的测算,区内企业的融资成本约为4.5%到5%,比区外降低1个百分点,比例约为15%。

  据了解,自去年6月正式启动以来至今年3月底,已经有17家中外资商业银行和一家金融市场(黄金交易所)介入人民银行有关的管理系统,开立账户超过1.2万个,跨境结算额达到了1403亿元。扩区以后,预计企业数量将不断增加。

  陆家嘴金融贸易区是上海国际金融中心建设的核心区域,引领金融行业大步向前是必然走向。袁堂军称:“上海是一个高度发展、面向全球开放的城市,其贸易和投资的便利化必须与时俱进。与以往不同的是,本次增扩的片区将金融改革与实体经济再度结合,张江高科园区及陆家嘴金融贸易区内产业聚集程度高,产业基数大,真正做到‘有材可做’。”

  随着金融改革的持续发展,离岸业务也将逐步加强,随着国家经济的发展特别是经济结构的转型,企业更多要走出去,在走出去过程中需要在原有制度上进一步创新,包括税制上的创新。陈波称,离岸业务日后将更多以自主安排形式出现,便捷程度大大提高,可以进行有效地双向投资与国际上的跨国公司进行更多业务交流。

  与上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区不同,陈波认为,保税措施将不会被复制,最新加入的三个片区有自己特殊的职能体系,全面复制保税措施显得不那么聪明。

  离岸业务是金融开放所衍生出来的必然产物,随着国际化发展以及外汇管理体制的进一步加强,离岸产业冲击国内经济和金融的风险正在降低。袁堂军坦言,上海对外开放早且快,使命感任重道远,今后离岸产业也将与日剧增,应增强全球性竞争力,逐渐对接成熟金融市场。

  下阶段:全面对接“一带一路”

  上海自贸区将进一步拓展改革开放的领域,全面对接“一带一路”和长江经济带国家战略,全面加强与“四个中心”、科技创新中心建设联动。

  袁堂军表示,对于国家提出的“一带一路”战略倡议,上海的反响一直显得不够积极。后来在加快“四个中心”建设时,尤其是“国际贸易中心建设”,上海重新深化改革才对接上了“一带一路”这一国家战略。自贸区扩区后,上海将更快成为“一带一路”建设的先行者。他指出,上海金融、创新、贸易和物流在全国范围内有着龙头作用,其金融功能的辐射力较广。在“一带一路”战略和亚投行成立的背景下,上海必须实现全面开放,布局呈现走出国门的姿态。在人才集聚缺少的态势下,与“一带一路”长三角地区的积极对接也将促进这一发展趋向。

  相反,陈波则认为:“上海自贸试验区不需要特别与‘一带一路’长三角地区进行高能联动。自贸区的逐步发展会辐射至‘一带一路’长三角地区。在经济的游戏规则中,不需要三者过多的联系与流动。”

  上海市商务委员会主任尚玉英认为,围绕“一带一路”,上海只需做好以下三件事:一是推动商协会构筑沿线贸易网络;二是建设与沿线国家和地区特别是沿线亚太地区之间的“投资贸易标准”,使双边贸易更便利化;三是集聚一批“一带一路”的投资贸易机构,与“一带一路”国家和地区之间建立城市间的经贸战略关系。

  随着自贸区扩区,张江高科技园区将成为自贸区试验与上海全球科技创新中心建设的首要结合点。据悉,上海全球科技创新中心建设的完整方案或将在5月份提出,提交上海市委全会审议通过后有望正式实施。而作为科技创新中心核心载体的张江高科技园区,正在谋划新一轮转型升级。

  张江园区是以科技创新为主导的片区,陈波称,发展高科技产品将是该片区的主要职能之一,自贸区扩容后该片区会承接更多来自境内外的业务。在张江园区的科技创新企业,往往在资金周转上遇到很多瓶颈,袁堂军称,随着金融改革进一步深化,这一难题有望缓解。

  (来源:国际金融报)

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