贸易
上海自贸区专家赵晓雷:"自贸试验"优化路径什么样
时间:2014-09-01    来源: 中国自由贸易试验区协同创新中心

 

负面清单管理试点,是上海自由贸易试验区最具有突破性的亮点,也是上海所承担的“自贸试验”国家战略的核心意义所在。

去年9月30日,就在上海自由贸易试验区成立的次日凌晨,外界最为期待的《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》出炉,被业界评价为“体现了中国扩大对外开放的诚意”。今年7月1日,2014版负面清单公布,则视为负面清单升级版,在开放度和透明度上,都进一步提升,更能与国际通行规则相衔接。

如今,“自贸试验”即将走过一周年,这一张负面清单的实施效果究竟如何?2015版负面清单或在哪些领域再优化?上海财经大学自由贸易区研究院院长赵晓雷教授与本报记者进行了一次颇有意思的对话。

负面清单“瘦身”的背后,是开放度和透明度的大幅提升

记者(以下简称“记”):自贸试验区负面清单从2013版到2014版,有何明显变化?

赵晓雷(以下简称“赵”):2013版负面清单采用了“保留行业+特别管理措施”结构:保留行业包括金融业,教育,文化、体育和娱乐业,信息传输、租赁和商务服务业,软件和信息服务,交通运输、仓储和邮政业;特别管理措施则有190条,其中禁止类38条,限制类74条,其他诸如外资股权规定、合资规定等78条。

今年7月1日出炉的2014版负面清单,业内称之为“瘦身版”。与2013版相比,取消了14条特别管理措施,放宽了19条特别管理措施,并列出了31条进一步扩大开放的措施,其中涉及服务业14条,制造业14条,采矿业2条,建筑业1条,在开放度、透明度等方面都有较大幅度的提升。

记:您如何评估负面清单的实施效果?

赵:负面清单是外商投资准入特别管理措施,即“非列入即开放”,负面清单之外的领域,外资享受准入前国民待遇。从治理体系层面来考察,负面清单管理模式确立了公开透明、法治规范、有限管理的治理理念,其实质功能是提高管理质量和效率,降低经济运行成本,保证有效竞争和社会公正。

事实上,上海自贸试验区负面清单管理模式,除了负面清单的文本,还有与之配套的外商投资项目核准(备案)制度,外商投资企业合同章程审批改为备案管理,以及企业设立(变更)“一表申请、一口受理”工作机制等,同时还实施政务公开,管理规则和流程等信息公开透明,以及按照国际化、法治化要求建立的市场准入管理,这些都进一步促进了投资便利化。

据我们调研,各国驻沪总领事馆、驻沪总商会以及驻沪跨国公司总部,他们最关

注自贸试验区的是:是否代表中国全面深化改革的方向;负面清单管理模式具体如何落地。

随着负面清单管理模式的实施,自贸试验区新设企业中,外资企业比例从去年11月的2.6%,到今年3月已上升至8.5%,今年6月达到12%。这也反映了外商对负面清单管理模式的信心。

负面清单形式上的再优化,要让外商更容易理解

记:上海自贸试验区的负面清单管理方式,与国际标准相比,还有何差距?

赵:上海自贸试验区所施行的负面清单模式,与国际上双边、多边自由贸易协定(FTAs)中的“不符措施”和“保留条款”,在形式及要素方面仍有较大差距。国际FTAs的保留条款,形式更简洁,要素更严密,覆盖范围却很大,功能也更强。关键问题还有保留条款的有效维护,对政府治理体系和治理能力有很高要求,不然,形式再好也只能流于一纸空文。因此,我们的负面清单管理模式要进一步优化,须牵动制度层面深化改革,与全球高标准贸易投资规则对接。

记:目前负面清单已经出了两个版本,您觉得2015版负面清单或在哪些方面进一步优化改进?

赵:具体到2015版负面清单进一步优化路径,我个人觉得主要有两个方向:一是形式调整,二是功能提升。

负面清单在形式上要与国际标准形式基本对接,将中国的国际投资准入管理模式,提升到跨大西洋贸易和投资协定(TTIP)和跨太平洋伙伴关系协定(TPP)的水平。具体形式为双边投资协定(BIT)范本及FTAs协定的保留条款,包括六大核心要素:部门(指保留条款所针对的部门)、子部门(指保留条款实施所针对的特定子部门)、行业分类(指保留条款所针对的国内行业分类代码)、保留条款的类型(特指保留条款所针对的职责条款,如国民待遇、最惠国待遇等)、政府级别(指对保留条款进行维护的政府级别),以及措施(指保留条款实施过程中,对其要素进行详细描述的法律、法规和其他措施)。这既符合国际标准,使外商更容易理解,也可以避免负面清单的保留行业及特别管理措施目录太细太长。

行政管理理念,要从“管制型”转向“服务型”

记:那么负面清单模式在功能领域的再优化,是不是也更为重要?

赵:功能提升,其实与形式调整直接关联,调整了形式之后的负面清单,其功能就不是单一的外商投资准入特别管理措施了,而应具备三方面功能。

一是成为以开放型经济体系促进全面深化改革的突破口。负面清单管理模式不仅涉及产业层面,还切入到经济制度和行政管理体制以及法律法规层面。负面清单还能作为可操作的突破口,牵动产业层面、市场层面、行政管理层面的深化改革。

二是促进行政管理体制改革,推进国家治理体系和治理能力现代化。负面清单或保留条款的制定和有效维护、有效监管,对政府治理体系和治理能力有很高的要求。有效实施负面清单,必须转换行政管理理念,确立公开透明、法治规范、有限管理、有效监督的治理理念,实行统一的市场准入制度,提高管理质量和效率,降低经济运行成本,激发国内外企业投资经营活力。国家治理体系和治理能力现代化的一个重要标准,是在市场经济条件下平衡政府和市场边界,从低水平低效率的“管制型”行政管理,转向以公共管理为导向的“服务型”行政管理。

三是在准入开放及投资者权益保护与国家主权监管方面寻找均衡,为双边、多边国际

经贸谈判提供技术支持。负面清单优化版,一方面要对诸如投资定义、间接征收、自由投资转移、公平与公正待遇、非歧视原则等重要概念作出尽可能清晰的界定,以透明的外资准入管理模式和流程吸引高端产业和优质资本,并获取其他国家的对等待遇; 另一方面要列明国家监管的兜底条款,设置反垄断审查及国家安全审查机制,设置“投资者-国家争端解决机制(ISDS)”。

切换至“中美都懂”的话语系统,“自贸试验”可以提供先行先试经验

记:今年中美重启BIT谈判,中国的“自贸试验”和负面清单与这一谈判是否有相关性?

赵:中美双边直接投资处于严重不平衡状态。改革开放以来,美国一直是中国的主要投资来源国。2002年以后,美对华投资占中国外商直接投资(FDI)的比重逐步下降,但仍是最大的直接投资国。而中国对美国直接投资却排在25位之后,中国对美投资总量占美国吸收外资总量不到1%。原因是中国企业对美国直接投资,存在不少法律、监管、知识产权方面的障碍和壁垒。一个最大障碍是中美没有签订双边投资协定。

中美双方都需要通过谈判签订BIT协定,用共同的规则约束对方行为,维护各自的国家利益。2012年4月,美国正式发布美国2012年BIT范本,确立了迄今自由化水平最高的投资规则。2013年,中国同意在美国2012年BIT框架中,以准入前国民待遇和负面清单为基础,与美国重启BIT谈判,并于今年上半年开启新一轮谈判。保留条款或负面清单,是BIT谈判和双边、多边FTA谈判文本不可或缺的一部分,是进入端的控制机制,也是谈判的焦点。

记:负面清单的再优化,如何为中美BIT谈判提供技术支持?

赵:在实际谈判中,哪些领域和产业列入保留条款或负面清单,双方基于各自利益会有一个通盘考量和“讨价还价”过程。上海自贸试验区的负面清单试验,可为谈判提供的技术支持,除转变形式、提升功能,还可在文本和监管体制中,对美国BIT范本中的关键概念,和美国与其他国家签署的BIT协定的保留条款内容予以解读,并进行监管操作试验。比如,美国BIT范本中的关键概念是“投资”、“国民待遇”和“最惠国待遇”。我们的负面清单就要与这些概念定义对接,以符合国际通行的话语系统和监管理念。

上海自贸试验区负面清单在形式、功能、关键概念等环节进一步优化,并根据规范文本在管理理念、监管体系方面进行创新试验,不仅可以为中美BIT谈判及其他国际经贸谈判提供技术支持,还能为治理体系和治理能力现代化提供先行先试的经验。

          来源: 解放日报| 2014-09-01 13:29 | 作者:蒋娅娅

 

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