其他
朱民:上海自贸试验区的实践与探索
时间:2015-04-17    来源: 中国自由贸易试验区协同创新中心

  一、自贸试验区的两大任务

  建设自由贸易试验区对于上海来说实际上是要完成两个任务,一个是适应国际规则调整的需要,即我们引领国际规则的需要,这是一个大的需要。第二个是转变政府职能的需要。这两个需要都是我们国家特别急迫的,这是一个国家战略,也是深化改革开放的伟大实践。

  二、试验区改革需有理论支撑

  凡是伟大的实践必须要有伟大的理论,所以在工作当中感觉到我们对自贸试验区的一些理论探讨还是不够的,需要与理论界探讨一些改革开放中遇到的问题。

  所谓的国际规则背后都是有理论体系支撑,所以我们跟他们谈,不能谈规则,要谈理论。中国是全球第二大经济体,是发展中国家。所以我们跟他们一样,要有自己的理论。

  一年多来上海自贸区的实践成效非常明显,国务院在去年年底的时候发文,有88项措施在全国推广,我认为这并不是自贸试验区的全部,而是工作的一个新起点,下一步还有许多工作需要进一步深化和探讨。

  三、转变政府职能的探讨

  试验区的任务核心还是转变政府职能,所以在转变政府职能方面我们有非常多的探讨。

  (一)负面清单

  第一,负面清单的长度与透明度。其实负面清单的不要太长,太长了肯定不是很好的负面清单。美国代表团曾经跟中国代表团提出了负面清单是要有长度的,他们的意思是不要太长,但是到了一定的阶段,缩短到一百条左右,更多的是在于它的透明度,所以我认为“长度+透明度”是衡量一个负面清单的标准。

  在2014版的负面清单方方面我们做了一些探索,把负面清单中没有明确表述清楚的条数减掉了35条,但是还要进一步缩短,最好在这个里面所有的规则都能讲清楚,所以长度和透明度是负面清单评价的标准。

  第二,负面清单与正面清单。有一些专家谈我们是“正面清单+负面清单”的方式,其实我们从来没有这种做法。所谓的“正面清单”和“负面清单”,它是从不同的角度表述一件事情。如果我们讲“准入前国民待遇”,那就是在说“负面清单”,大家也要正确的理解。

  第三,负面清单的“非禁即入”与“非禁即同”。负面清单含有“非禁即入”、“非禁即同”的意思,但这二者不完全是对等,三中全会的决定里面有一句话,“在制定负面清单的基础上,各类市场主体可以依法平等进入负面清单以外的领域”,这个“负面清单”指的是一视同仁的负面清单,所以这个负面清单不是指的是外商投资的负面清单,大家这句话要看完整,这句话下面还有一句话,因为它的表述是“准入前国民待遇+负面清单”,对外商实行负面清单以外的准入前国民待遇,他讲的是一件事,所谓的国民待遇就是内资企业可以做的你可以做,内资企业不能做的你也不能做。

  全国人大对负面清单的表述采用了“外商投资准入特别管理措施”,这个比较准确。因为负面清单是一个概念,看它用在什么场合。对于外商负面清单,我觉得是“非禁即同”。如果内资不能做的话,外资也是不能做的,这里面最典型的一条就是禁止外商从事色情业,内资也不能做,没有人可以做,是非禁即同的概念。

  第四,探索负面清单管理模式。一分制度九分实施,怎么实施它,我们在自贸区里探索的是负面清单管理模式,这个模式甚至比前面的还重要。我这个里面讲的负面清单是内外资一致的负面清单。内外资一致的负面清单虽然现在还没有,但是我想我们按照三中全会的要求会推内外资一致的负面清单。我们觉得这个应该是一个方向,当初我们在跟国家有关部门协调制定负面清单的时候也很担心,因为现在科技日新月异,经常会出现一些新的行业,甚至很多新行业是跨领域,你用现在的办法根本管不到,所以会出现很多新的东西。当时国家就说采用负面清单管理就是针对式创新,如果我们把对将来产生的新的行业也纳入到负面清单管理思维里面去的话。

  (二)负面清单以外的管理

  在我们实施的过程中的确感到在负面清单之外新的东西,很多行业主管部门感到很为难,反而企业很着急。我们这边建议大家,特别是理论界要研究一下负面清单的管理模式,就是负面清单以外到底该怎么管,我个人还有一些想法。

  第一,从“规则监管”到“原则监管”。首先四个自贸试验区都是在经济比较活跃的省市中经济基础比较好的区域进行试验。它需要一个土壤,自贸试验区需要一个田,我们四个自贸试验区都是在经济比较好的地方试验,这些地方肯定会产生一些新的模式、新的业态,我们并不是说对新的东西不管了,我们怎么管,这个可能是要理论界探讨的东西。

  是不是对新的领域从“规则监管”向“原则监管”转变?有一个规则蛮好,但是我们还没有确定之前怎么定这个规则,索性我们定一个原则。比如说风险风范的底线在哪里,我们进入市场竞争的基本要求是什么,我想就这些做一些理论探讨,有利于对负面清单以外新的这些市场经济模式产生正向的引导作用,同时也有利于维护整个经济市场秩序的平衡。

  第二,事中事后监管。这也是自贸试验区改革的重中之重。自贸试验区的负面清单实际上已经引发了政府改革一些清单式的改革,现在我们有权利清单、责任清单,还有很多清单,而且很多政府大刀阔斧的在权利清单上做减法,责任清单上做加法。我看了一下安徽省做的,权利清单有两千多项,责任清单有一万多项。可能是一个分类的问题,但是很多部门都是在权利上做减法,在责任上做加法,这里面有一个问题,在减法和加法怎么进行衔接。如果你的事中事后监管不及时完善起来的话,那很可能有一个空档。权利清单做了以后的话就会出现没有人管的情况,责任清单加了以后不能管的情况。

  四、转变思维方能转变政府监管方式

  (一)转变政府思维:三大要素

  我们觉得经过一年多时间有三大要素在监管里面比较重要,“以合格假定为前提,以诚信管人机制,以风险防范为底线”。如果从这三个要素出发,我们可以进一步转变政府的管理思维,从而转变我们的管理方式。

  另外,我们在自贸试验区一年多的实践过程中,我们感觉到目前从“事前审批”到“事中事后监管”已经了共识,但是这些共识要转化成行动的话还是有一个过程。抽象是肯定的,但是具体上是否定的。

  (二)进一步系统研究和推进的五个方面

  我想总结上海试验的经验,在事中事后监管我们想有五个方面需要进一步系统研究和推进。

  第一,公平监管。首先要有一个保障公平的制度设计,实际上就是一个公平监管的问题。这个公平不仅是对不同所有制、对不同规模的企业进行监管。就是说要实行公平监管,同时要对不同的经营方式和不同的经营区域也要进行监管。我讲的这个公平监管是要防止出现监管套利的情况,同时也要出现选择性执法的情况,我觉得这种设置很重要,怎样形成一个公平监管的模式,需要我们理论界去完善。

  第二,监管要形成合理预期。我们监管是让人遵守的,不是让人去违反的。我们监管的制度要进一步清晰和透明,让我们被监管者有一个合理的预期。在这个方面我们觉得有三个方面需要大家重视。

  第一个方面,对违法的结果要清晰。很多规则都定位不清晰。比方说企业年报公示制度,有的人公示以后,这些企业看一下自己的名字,包括法人代表的名字也上去了,然后来补办手续,去掉了三百多家。不仅违法后果要明确,而且要执行下去。

  第二个方面,判定这个界限很清晰。我们现在探索了很多“自主”,原来政府做的,现在企业自己做。比如说让企业自主报税,我们以合格假定为前提。你要把这些规则讲清楚,这些才会有合理的预期。

  第三个方面,合理预期也要我们监管给大家想象空间。你不要把落后的监管规则制定得很细很细,除了有一些规则监管,你还要有原则监管。举个例子,如果在利率管制的情况下,商业银行对利率风险没有敏感度,因为利率都是你们定出来的。所以我们讲合理预期,让市场增加自己风险防范的能力和意识,这样我们才会有合理的预期。

  第三,建立参与性的监管。监管是政府责无旁贷的责任,但是并不是作为的都要政府来实施,我们很多行业都是专业行业,我们根本搞不清楚,像是金融行业,很多人漏洞搞不清楚。关键是要搭建一个政府和社会相互沟通,让社会力量真正发挥监管的作用,而并不是把社会力量做成一个花瓶和摆设。我们社会参与监管有各种各样的方式,有的就是用市场服务的方式,然后有评估、测量、会计、律师,那样就是以市场的方式,实际也是有监管的职责。

  我们认为除了反腐的角度以外,真正能够培养我们协会自身的能力。我们接到有关部门通知我们正在进行国际谈判,请你们收集一下你们跟人家信息,我们就问了很多行业协会,讲不出来,为什么?很多行业协会市场机制本身不是很活,还没有完全脱离一些行政的影子。所以说要培养真正的市场力量,这样的市场才能维持它的稳定。

  同时,还是要有一个公平的参与和公开的参与,不要让我们的市场参与监管让人家感到是我们政府在找一个托,在帮他去做这个事,我们要把这些公开公平的参与。这样一定要构建一个参与体制监管的构建和相关的规则,这些东西是需要我们理论界探讨的。

  第四,考虑可持续性的监管成本。监管成本既指我们的成本,也指我们合规经营的成本。开始我们在试点的时候是这样的,因为我们现在情况不同,我们为了防范风险要做一些东西,这些东西我们要先解决。为什么要试点?这个东西不仅是试点的风险,也有政府怎么去管的问题。就跟我们研制一个新产品,我们还要研究这个产品的产业化。所以可持续的监管成本也是非常重要的。

  对于政府来说,可持续的监管成本一定是依靠我们政府的信用体系,就是我们在自贸试验区做的这个试点,希望跟兄弟省市更多的一起来探索,只有跨部门的信息共享我们才能降低监管。所以要用好大数据和互联网的新工具,这一方面也是需要探索。现在政府的可持续监管方面的确是碰到跨部门信息共享非常难。原来的设计首先这些信息就是政府自己独立成体系,跟外面不接。其次,我们政府所有的信息都是保密的,所以说这些东西怎么解决,这个是整个系统制度问题,值得进行探索。

  第五,进一步加大信息化的投入。这个是一次性的成本,但是它产生的效应非常高,而且它是资源共享的成本。没有这些基础设施,我们的事中事后监管可能是坐并观天,它不可能实现一个全面的综合性的监管。

  我们这边讲了一个有效的基础设施,其中的含义是要把人解放出来。我们想把人解放出来,或者我们最大限度减少认为因素的干扰。海关监管里面一个很重要的,我们制度化审单从12.8%提高到70%多,这是一个非常好的效果。有效的基础设施一定是软件、硬件一起上,一起改。

  另外,基础设施的互联互通也很重要,不要成为新的信息孤岛,这个都是我们需要进一步探讨和解决的问题。

  总的来说,自贸试验区的建设其实我们和大家一样,虽然做了一年八个月,但是对我们来说每一天都面临新的任务和新的挑战。因为自贸区建设是“改革”,所以说我们是处在同一个起跑线上,我们愿意跟理论界的各位朋友们一起进一步深化我们自贸试验区的制度创新,谢谢大家!

【相关信息】
Copyright 2008上海财经大学 All rights reserved 沪ICP 备案号05052068
地址:上海市国定路777号 邮编:200433 总机:65904057 E-mail:wxb@mail.shufe.edu.cn 技术支持:上海时光基业软件有限公司