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中心首席专家赵晓雷教授解读上海自贸区深化改革方案
时间:2015-04-24    来源: 中国自由贸易试验区协同创新中心

  4月20日,国务院发布《进一步深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》。协同创新中心首席专家、上海财经大学自由贸易区研究院院长赵晓雷教授第一时间接受了上海证券报记者采访,就改革方案内容进行逐条解读。

  赵晓雷指出,将最新出炉的改革方案称为2.0版,之前的为1.0版。比较看来,两个版本的主线很清晰,都是以制度创新作为核心。所不同的是,2.0版本要求在制度创新方面在前一阶段的基础上加强覆盖面,有些项目要增加饱和度,另外要和国家大的区域发展战略如一带一路战略、长江经济带战略要进一步互相衔接。

  赵晓雷还指出,方案中有关“加大金融创新开放力度,加强与上海国际金融中心建设的联动。具体方案由人民银行会同有关部门和上海市人民政府另行报批。”表述含金量最高,意味着上海自贸区金融创新将和上海国际金融中心建设全面联动,这也是上海自贸区区别于其他自贸区最重要的一个差异,是上海自贸区的最大特点。

  他认为,接下来上海必须打通人民币资本项目可兑换,并推出相应的资金跨境流动的一系列的监管措施和监管制度。只有如此,人民币才是真正的国际化。为此,他认为,未来具体方案的内容,除了央行和上海市政府共同推出的上海自贸区金改3.0版,即新51条,还有三项政策也是必须的,包括个人资本账户开放、在自贸区试行面向海外人民币的纳斯达克市场,同时在自贸区试行面向离岸人民币市场的、以人民币计价的债券市场。

  下面为方案内容,每条新的内容后都附有赵晓雷教授解读。

  进一步深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案

  中国(上海)自由贸易试验区(以下简称自贸试验区)运行以来,围绕加快政府职能转变,推动体制机制创新,营造国际化、市场化、法治化营商环境等积极探索,取得了重要阶段性成果。为贯彻落实党中央、国务院关于进一步深化自贸试验区改革开放的要求,深入推进《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》确定的各项任务,制定本方案。

  一、总体要求

  (一)指导思想。

  全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神,按照党中央、国务院决策部署,紧紧围绕国家战略,进一步解放思想,坚持先行先试,把制度创新作为核心任务,把防控风险作为重要底线,把企业作为重要主体,以开放促改革、促发展,加快政府职能转变,在更广领域和更大空间积极探索以制度创新推动全面深化改革的新路径,率先建立符合国际化、市场化、法治化要求的投资和贸易规则体系,使自贸试验区成为我国进一步融入经济全球化的重要载体,推动“一带一路”建设和长江经济带发展,做好可复制可推广经验总结推广,更好地发挥示范引领、服务全国的积极作用。

解读

  赵晓雷:指导思想上,有关“在更广领域和更大空间积极探索以制度创新推动全面深化改革的新路径”,其中,更广阔领域一方面是指扩区,即自贸区范围扩大到120平方公里,另一方面还指在制度创新上,自贸区政策将辐射浦东全境。此外还有一层意思,就是推动长江经济带和一带一路发展,探索区域经济新模式。

  (二)发展目标。

  按照党中央、国务院对自贸试验区“继续积极大胆闯、大胆试、自主改”、“探索不停步、深耕试验区”的要求,深化完善以负面清单管理为核心的投资管理制度、以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度、以政府职能转变为核心的事中事后监管制度,形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系,充分发挥金融贸易、先进制造、科技创新等重点功能承载区的辐射带动作用,力争建设成为开放度最高的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易园区。

解读

  赵晓雷:有关发展目标,2.0版本除了讲述自贸区四大制度创新外,还特别强调自贸区今后一个非常重要的定位,就是要“力争建设成为开放度最高的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易园区”,这也是三年以后上海自贸区的定位。

  3年试验时间结束后,上海自贸区该如何发展,一直以来,包括自贸区管委会在内的政府层面都在思考这个问题。这次2.0版总体方案算是对此给予明确。3年以后,上海自贸区就是朝着这个目标去发展。

  而我认为,所谓开放度最高的自由贸易园区,核心就是货币兑换自由,意味着在这个区域内,人民币资本项目将完全放开,这点非常重要。

  (三)实施范围。

  自贸试验区的实施范围120.72平方公里,涵盖上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区、上海浦东机场综合保税区4个海关特殊监管区域(28.78平方公里)以及陆家嘴金融片区(34.26平方公里)、金桥开发片区(20.48平方公里)、张江高科技片区(37.2平方公里)。

  自贸试验区土地开发利用须遵守土地利用法律法规。浦东新区要加大自主改革力度,加快政府职能转变,加强事中事后监管等管理模式创新,加强与上海国际经济、金融、贸易、航运中心建设的联动机制。

解读

  赵晓雷:从实施范围来看,方案不仅明确了自贸区扩区范围,还是明确了浦东新区全域的改革要求。

  二、主要任务和措施

  (一)加快政府职能转变。

  1.完善负面清单管理模式。推动负面清单制度成为市场准入管理的主要方式,转变以行政审批为主的行政管理方式,制定发布政府权力清单和责任清单,进一步厘清政府和市场的关系。强化事中事后监管,推进监管标准规范制度建设,加快形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系。

  2.加强社会信用体系应用。完善公共信用信息目录和公共信用信息应用清单,在市场监管、城市管理、社会治理、公共服务、产业促进等方面,扩大信用信息和信用产品应用,强化政府信用信息公开,探索建立采信第三方信用产品和服务的制度安排。支持信用产品开发,促进征信市场发展。

  3.加强信息共享和服务平台应用。加快以大数据中心和信息交换枢纽为主要功能的信息共享和服务平台建设,扩大部门间信息交换和应用领域,逐步统一信息标准,加强信息安全保障,推进部门协同管理,为加强事中事后监管提供支撑。

  4.健全综合执法体系。明确执法主体以及相对统一的执法程序和文书,建立联动联勤平台,完善网上执法办案系统。健全城市管理、市场监督等综合执法体系,建立信息共享、资源整合、执法联动、措施协同的监管工作机制。

  5.健全社会力量参与市场监督制度。通过扶持引导、购买服务、制定标准等制度安排,支持行业协会和专业服务机构参与市场监督。探索引入第三方专业机构参与企业信息审查等事项,建立社会组织与企业、行业之间的服务对接机制。充分发挥自贸试验区社会参与委员会作用,推动行业组织诚信自律。试点扩大涉外民办非企业单位登记范围。支持全国性、区域性行业协会入驻,探索引入竞争机制,在规模较大、交叉的行业以及新兴业态中试行“一业多会、适度竞争”。

  6.完善企业年度报告公示和经营异常名录制度。根据《企业信息公示暂行条例》,完善企业年度报告公示实施办法。采取书面检查、实地核查、网络监测、大数据比对等方式,对自贸试验区内企业年报公示信息进行抽查,依法将抽查结果通过企业信用信息公示系统向社会公示,营造企业自律环境。

  7.健全国家安全审查和反垄断审查协助工作机制。建立地方参与国家安全审查和反垄断审查的长效机制,配合国家有关部门做好相关工作。在地方事权范围内,加强相关部门协作,实现信息互通、协同研判、执法协助,进一步发挥自贸试验区在国家安全审查和反垄断审查工作中的建议申报、调查配合、信息共享等方面的协助作用。

  8.推动产业预警制度创新。配合国家有关部门试点建立与开放市场环境相匹配的产业预警体系,及时发布产业预警信息。上海市人民政府可选择重点敏感产业,通过实施技术指导、员工培训等政策,帮助企业克服贸易中遇到的困难,促进产业升级。

  9.推动信息公开制度创新。提高行政透明度,主动公开自贸试验区相关政策内容、管理规定、办事程序等信息,方便企业查询。对涉及自贸试验区的地方政府规章和规范性文件,主动公开草案内容,接受公众评论,并在公布和实施之间预留合理期限。实施投资者可以提请上海市人民政府对自贸试验区管理委员会制定的规范性文件进行审查的制度。

  10.推动公平竞争制度创新。严格环境保护执法,建立环境违法法人“黑名单”制度。加大宣传培训力度,引导自贸试验区内企业申请环境能源管理体系认证和推进自评价工作,建立长效跟踪评价机制。

  11.推动权益保护制度创新。完善专利、商标、版权等知识产权行政管理和执法体制机制,完善司法保护、行政监管、仲裁、第三方调解等知识产权纠纷多元解决机制,完善知识产权工作社会参与机制。优化知识产权发展环境,集聚国际知识产权资源,推进上海亚太知识产权中心建设。进一步对接国际商事争议解决规则,优化自贸试验区仲裁规则,支持国际知名商事争议解决机构入驻,提高商事纠纷仲裁国际化程度。探索建立全国性的自贸试验区仲裁法律服务联盟和亚太仲裁机构交流合作机制,加快打造面向全球的亚太仲裁中心。

  12.深化科技创新体制机制改革。充分发挥自贸试验区和国家自主创新示范区政策叠加优势,全面推进知识产权、科研院所、高等教育、人才流动、国际合作等领域体制机制改革,建立积极灵活的创新人才发展制度,健全企业主体创新投入制度,建立健全财政资金支持形成的知识产权处置和收益机制,建立专利导航产业发展工作机制,构建市场导向的科技成果转移转化制度,完善符合创新规律的政府管理制度,推动形成创新要素自由流动的开放合作新局面,在投贷联动金融服务模式创新、技术类无形资产入股、发展新型产业技术研发组织等方面加大探索力度,加快建设具有全球影响力的科技创新中心。

解读

  赵晓雷:在加快政府职能转变方面,2.0版本方案有突破的地方体现在,“推动负面清单制度成为市场准入管理的主要方式”,有关负面清单制度,以前是试点,现在成为主渠道,同时意味着负面清单制度在上海自贸区试点基础上覆盖到全部自贸区,进一步深化该领域的改革。

  第二,建立地方参与国家安全审查和反垄断审查的长效机制,这个1.0版本中没有,当时只是说协作国家有关部门。此外,公平竞争制度创新和权益保护制度创新这两项内容非常也重要,均是国际通行的高标准的制度要求,也是和中美BIT谈判内容相关的。

  (二)深化与扩大开放相适应的投资管理制度创新。

  13.进一步扩大服务业和制造业等领域开放。探索实施自贸试验区外商投资负面清单制度,减少和取消对外商投资准入限制,提高开放度和透明度。自贸试验区已试点的对外开放措施适用于陆家嘴金融片区、金桥开发片区和张江高科技片区。根据国家对外开放战略要求,在服务业和先进制造业等领域进一步扩大开放。在严格遵照全国人民代表大会常务委员会授权的前提下,自贸试验区部分对外开放措施和事中事后监管措施辐射到整个浦东新区,涉及调整行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章的部分规定的,按规定程序办理。

  14.推进外商投资和境外投资管理制度改革。对外商投资准入特别管理措施(负面清单)之外领域,按照内外资一致原则,外商投资项目实行备案制(国务院规定对国内投资项目保留核准的除外);根据全国人民代表大会常务委员会授权,将外商投资企业设立、变更及合同章程审批改为备案管理,备案后按国家有关规定办理相关手续。对境外投资项目和境外投资开办企业实行以备案制为主的管理方式,建立完善境外投资服务促进平台。试点建立境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理政策框架,支持企业开展国际商业贷款等各类境外融资活动。统一内外资企业外债政策,建立健全外债宏观审慎管理制度。

  15.深化商事登记制度改革。探索企业登记住所、企业名称、经营范围登记等改革,开展集中登记试点。推进“先照后证”改革。探索许可证清单管理模式。简化和完善企业注销流程,试行对个体工商户、未开业企业、无债权债务企业实行简易注销程序。

  16.完善企业准入“单一窗口”制度。加快企业准入“单一窗口”从企业设立向企业工商变更、统计登记、报关报检单位备案登记等环节拓展,逐步扩大“单一窗口”受理事项范围。探索开展电子营业执照和企业登记全程电子化试点工作。探索实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“多证联办”或“三证合一”登记制度。

解读

  赵晓雷:“探索实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证‘多证联办’或‘三证合一’登记制度。”是新内容,实际上是企业的单一代码管理制度改革,企业现在有6-7个代码,未来将由多代码向单一代码转型。这是工商登记制度改革的内容之一,将有利于企业有效便捷的准入。

  (三)积极推进贸易监管制度创新。

  17.在自贸试验区内的海关特殊监管区域深化“一线放开”、“二线安全高效管住”贸易便利化改革。推进海关特殊监管区域整合优化,完善功能。加快形成贸易便利化创新举措的制度规范,覆盖到所有符合条件的企业。加强口岸监管部门联动,规范并公布通关作业时限。鼓励企业参与“自主报税、自助通关、自动审放、重点稽核”等监管制度创新试点。

  18.推进国际贸易“单一窗口”建设。完善国际贸易“单一窗口”的货物进出口和运输工具进出境的应用功能,进一步优化口岸监管执法流程和通关流程,实现贸易许可、支付结算、资质登记等平台功能,将涉及贸易监管的部门逐步纳入“单一窗口”管理平台。探索长三角区域国际贸易“单一窗口”建设,推动长江经济带通关一体化。

  19.统筹研究推进货物状态分类监管试点。按照管得住、成本和风险可控原则,规范政策,创新监管模式,在自贸试验区内的海关特殊监管区域统筹研究推进货物状态分类监管试点。

  20.推动贸易转型升级。推进亚太示范电子口岸网络建设。加快推进大宗商品现货市场和资源配置平台建设,强化监管、创新制度、探索经验。深化贸易平台功能,依法合规开展文化版权交易、艺术品交易、印刷品对外加工等贸易,大力发展知识产权专业服务业。推动生物医药、软件信息等新兴服务贸易和技术贸易发展。按照公平竞争原则,开展跨境电子商务业务,促进上海跨境电子商务公共服务平台与境内外各类企业直接对接。统一内外资融资租赁企业准入标准、审批流程和事中事后监管制度。探索融资租赁物登记制度,在符合国家规定前提下开展租赁资产交易。探索适合保理业务发展的境外融资管理新模式。稳妥推进外商投资典当行试点。

  21.完善具有国际竞争力的航运发展制度和运作模式。建设具有较强服务功能和辐射能力的上海国际航运中心,不断提高全球航运资源配置能力。加快国际船舶登记制度创新,充分利用现有中资“方便旗”船税收优惠政策,促进符合条件的船舶在上海落户登记。扩大国际中转集拼业务,拓展海运国际中转集拼业务试点范围,打造具有国际竞争力的拆、拼箱运作环境,实现洋山保税港区、外高桥保税物流园区集装箱国际中转集拼业务规模化运作;拓展浦东机场货邮中转业务,增加国际中转集拼航线和试点企业,在完善总运单拆分国际中转业务基础上,拓展分运单集拼国际中转业务。优化沿海捎带业务监管模式,提高中资非五星旗船沿海捎带业务通关效率。推动与旅游业相关的邮轮、游艇等旅游运输工具出行便利化。在符合国家规定前提下,发展航运运价衍生品交易业务。深化多港区联动机制,推进外高桥港、洋山深水港、浦东空港国际枢纽港联动发展。符合条件的地区可按规定申请实施境外旅客购物离境退税政策。

解读

  赵晓雷:在积极推进贸易监管制度创新方面,“探索长三角区域国际贸易“单一窗口”建设,推动长江经济带通关一体化”、“符合条件的地区可按规定申请实施境外旅客购物离境退税政策”都是新内容。另外,推进货物状态分类监管试点是国际上先进的有关贸易便利化的一个管理制度,如果没有这套监管制度,后面的国际中转集拼就要受到制约,也会影响海关监管的质量和水平。

  对于“符合条件的地区可按规定申请实施境外旅客购物离境退税政策”也是一种国际贸易的通行标准,属于贸易便利化的政策,将促进服务贸易和旅游等服务业的发展,对居民生活密切相关。

  (四)深入推进金融制度创新。

  22.加大金融创新开放力度,加强与上海国际金融中心建设的联动。具体方案由人民银行会同有关部门和上海市人民政府另行报批。

解读

  赵晓雷:“加大金融创新开放力度,加强与上海国际金融中心建设的联动。具体方案由人民银行会同有关部门和上海市人民政府另行报批。”,这句话虽然很短,但却是2.0方案中含金量相当高的一句话,意味着上海自贸区金融创新将和上海国际金融中心建设全面联动,这也是上海自贸区区别于其他自贸区最重要的一个差异,是上海自贸区的最大特点。

  我认为,所谓国际金融中心,就意味着货币在这个区域可以实现支付、计价、储备等全职能。也就是说,在上海国际金融中心,人民币要实现这些功能。目前,上海的金融基础设施已经很好了,接下来,上海必须打通人民币资本项目可兑换,并推出相应的资金跨境流动的一系列的监管措施和监管制度。只有如此,人民币真是真正的国际化。

  所以未来具体方案的内容,我认为除了央行和上海市政府共同推出的上海自贸区金改3.0版,即新51条,还有三项政策也是必须的,建议相关层面尽快考虑考虑以下三项举措,第一是个人资本账户开放,即个人突破了5万美元的换汇限制,可以自由通过FT账户及分帐核算体系,投资境外资本市场和房地产市场。第二是,建议在自贸区试行面向海外人民币的纳斯达克市场,其实也是一个场外交易的OTC市场,或股权交易市场,这将有助于企业股权交易和融资;第三,建议在自贸区试行面向离岸人民币市场的,以人民币计价的债券市场,其中主要是企业债券。若上述政策实现,上海将建立起一个真正的境内外双向互联互通的金融市场。

  (五)加强法制和政策保障。

  23.健全法制保障体系。全国人民代表大会常务委员会已经授权国务院,在自贸试验区扩展区域暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》和《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》规定的有关行政审批;扩展区域涉及《国务院关于在中国(上海)自由贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定》(国发〔2013〕51号)和《国务院关于在中国(上海)自由贸易试验区内暂时调整实施有关行政法规和经国务院批准的部门规章规定的准入特别管理措施的决定》(国发〔2014〕38号)暂时调整实施有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章的部分规定的,按规定程序办理;自贸试验区需要暂时调整实施其他有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章的部分规定的,按规定程序办理。加强地方立法,对试点成熟的改革事项,适时将相关规范性文件上升为地方性法规和规章。建立自贸试验区综合法律服务窗口等司法保障和服务体系。

  24.探索适应企业国际化发展需要的创新人才服务体系和国际人才流动通行制度。完善创新人才集聚和培育机制,支持中外合作人才培训项目发展,加大对海外人才服务力度,提高境内外人员出入境、外籍人员签证和居留、就业许可、驾照申领等事项办理的便利化程度。

解读

  赵晓雷:“探索适应企业国际化发展需要的创新人才服务体系和国际人才流动通行制度。”是2.0版本中的新内容,是前文中有关自贸区建设和上海科创中心建设联动发展的延续。我称之为上海自贸区在“科技移民”方面的探索。

  目前自贸区只是货物流和资金流,没有人才流,2.0版本方案加入了人才流,这点非常重要。我曾经建议有关部门,为了让自贸区支持上海科技创新中心建设,建议在上海自贸区试行“科技移民”制度。

  我认为,科技创新就是要将科研成果转化成商业化、市场化生产,这是中国的一个短板,其中既有机制体制问题,还有人才问题。如果人才问题不解决,科技创新就实现不了。所以中国必须要向美国等国家一样,吸纳全世界的适用的优秀人才。为此,我建议上海要建立全天候、全职的科技人才引进制度。

  25.研究完善促进投资和贸易的税收政策。自贸试验区内的海关特殊监管区域实施范围和税收政策适用范围维持不变。在符合税制改革方向和国际惯例,以及不导致利润转移和税基侵蚀前提下,调整完善对外投资所得抵免方式;研究完善适用于境外股权投资和离岸业务的税收制度。

解读

  赵晓雷:关于税收政策,上海自贸区本来开的口子就不多,有关境外股权投资和离岸业务的税收制度在2.0版本中再次重申,显示了国家在这方面的改革决心,意味着这些政策在下一阶段会加快落地。其中,“调整完善对外投资所得抵免方式”属于2.0版本新增内容,目的就是要解决双重征税问题,不过到底企业所得税如何抵免,未来还要具体研究。

  三、扎实做好组织实施

  在国务院的领导和协调下,由上海市根据自贸试验区的目标定位和先行先试任务,精心组织实施,调整完善管理体制和工作机制,形成可操作的具体计划。对出现的新情况、新问题,认真研究,及时调整试点内容和政策措施,重大事项及时向国务院请示报告。各有关部门要继续给予大力支持,加强指导和服务,共同推进相关体制机制创新,把自贸试验区建设好、管理好。

  (来源:中国证券网)

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