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中心首席专家赵晓雷教授:中国开放的大门不会关上,自贸试验区就是一个标杆
时间:2017-05-01    来源: 中国自由贸易试验区协同创新中心
      编者按:

4月27日,经上海市政府常务会议审议通过,《关于进一步扩大开放加快构建开放型经济新体制的若干意见》正式对外发布。该意见是新形势下上海推动新一轮高水平对外开放、加快打造利用外资“新高地”、构建开放型经济新体制的指导性文件,其中不少措施将在自贸试验区中实施。自贸试验区是党中央在新形势下全面深化改革、扩大对外开放的一项战略举措。协同创新中心首席专家、上海财经大学上海发展研究院、自由贸易区研究院院长赵晓雷教授认为,在当前经济全球化面临复杂性和不确定性的大背景下,自贸试验区在彰显中国积极、主动、全方位开放的态度上具有重要标杆作用。以下是他在湖北经济学院的演讲。

日前,《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》由国务院正式印发。这是上海自贸试验区设立以来国家出台的第三个改革方案,被外界称为“上海自贸改革的3.0版”。 

2013年9月,上海自贸试验区成立。2015年,广东、天津、福建自贸试验区相继成立。2016年9月,中共中央、国务院决定,在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省设立7个自贸试验区,中国自贸试验区由此开启“1+3+7”扩展试点新格局。自贸试验区适应经济全球化新形势,牢牢把握国际通行规则,加快形成与国际投资、贸易规则相衔接的基本制度体系和监管模式。通过政府职能转换,行政管理体制改革,扩大投资领域、服务领域和金融领域开放,完善法制领域制度保障等适应开放型经济新体制的实践探索和制度创新试验,为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。 

2017年3月5日,习近平总书记在参加他所在的十二届全国人大五次会议上海代表团审议时指出,建设自由贸易试验区是党中央在新形势下全面深化改革、扩大对外开放的一项战略举措。中国开放的大门不会关上,要坚持全方位对外开放,继续推动贸易和投资自由化便利化。上海要解放思想、勇于突破、当好标杆,对照最高标准,查找短板弱项,大胆试、大胆闯、自主改,进一步彰显全面深化改革和扩大开放试验田作用,亮明我国向世界全方位开放的鲜明态度。鉴于当前经济全球化面临复杂性和不确定性这一大背景,自贸试验区在彰显中国积极、主动、全方位开放的态度上所具有的重要标杆作用就凸显出来了。 

自贸区这块试验田到底试什么

2010年以来,在美国及其他发达国家主持下,全球贸易投资进入了规则重构谈判周期。这些谈判以美国和其他发达国家为中心,在WTO框架基础上对国际贸易和投资制定更高标准的规则,以求凭借其在全球市场体系和治理能力方面的优势,继续掌握经济全球化发展的话语权和引领权。另一方面,西方发达国家由于贸易不平衡,弥漫着一种反经济全球化和多边化的情绪,用隐形保护主义构筑新贸易壁垒。据WTO统计,2016年世界贸易增速仅为1.7%,为2009年以来最低值,低于2.2%的预测值。 

中国是当今世界主要经济、贸易大国,与世界各主要经济体保持着密切的经贸往来。而“规则重构谈判”会对中国的经贸利益有影响,更重要的是对中国形成“规则压制”的挑战。组成TPP的亚太经济体中,大部分是中国重要贸易伙伴;组成TTIP的美国和欧盟是中国第一、第二大贸易伙伴。美、欧、日主持的“超级FTA”由7国集团组成,其中大部分经济体与中国签订了FTA协定。TPP占全球经济总量的40%,TTIP占全球经济总量的50%和贸易总额的30%,TISA(服务贸易协定)占全球经济总量的近70%。这些在WTO全球框架之外的封闭型、半封闭型投资贸易协定直接阻隔中国的主要进出口市场,对中国全球投资和贸易利益产生不利影响。另一方面,“规则重构谈判”在贸易规则、投资保护、知识产权保护、竞争中立、争端解决机制、金融服务业开放、环境保护、产品安全等法律和规制层面对中国形成挑战,一些规则直指中国经济及治理的结构性弱点。 

面对全球经贸体系和治理规则的新一轮调整,中国的战略思维是:中国是经济全球化的积极参与者和受益者,也是建设性方案的提供者。中国并不挑战现行世界经济体系,而是以改革开放、和平发展的积极姿态融入经济全球化。同时,中国要适应经济全球化新形势,以开放促改革。基于这样的战略思维,中国实施自由贸易区战略和“一带一路”倡议,积极开展双边、多边FTA谈判和BIT谈判,使世界各国都能有效利用包容性投资和贸易规则安排以促进发展。“一带一路”现已成为当今世界重要的国际公共产品和国际合作平台,自贸区战略则是通过扩大开放深化改革,加快构建开放型经济新体制。 

按照现有方案,上海自贸试验区进一步发展的目标是到2020年,建设成为投资贸易自由、规则开放透明、监管公平高效、营商环境便利的国际高标准自由贸易园区,健全各类市场主体平等准入和有序竞争的投资管理体系、促进贸易转型升级和通关便利的贸易监管服务体系、深化金融开放创新和有效防控风险的金融服务体系、构建符合市场经济规则和治理能力现代化要求的政府管理体系,最终通过改革系统集成,成为开放和创新融为一体的综合改革试验区。如果结合上海城市核心功能来看,自贸区的发展脉络将更为清晰:上海城市核心功能的关键词应该是开放、创新,核心功能标志是“四个中心”、“科创中心”以及自贸试验区发展成为开放和创新融为一体的综合改革试验区。开放的功能主要体现为着重提高国际开放水平,发展更高层次的开放型经济,成为中国向世界全方位开放的标杆;创新的功能主要体现为着重制度创新和科技创新,形成创新驱动的引领型发展优势,提升上海作为超大型城市的首位度。 

开放与创新如何融为一体

按照上述思路来看,以功能培育为引领推进制度政策创新先行先试是自贸试验区实践的一条有效路径。重点是围绕新的业态功能培育、产业转型升级、发展方式转变,努力形成促进投资、贸易和创新的政策支持体系。 

以功能培育为引领推进制度政策创新可以带动形成新的产业链,包括国际投资、国际贸易、国际航运、国际金融。这些新的产业链又会衍生出更多的服务业产业链和创新型产业链,很大一个市场就培育出来了,新的就业机会及收入流就产生了。这正是以市场和企业为主体的经济新常态下的发展方式转变。而且这些处于价值链高端的产业做大了,就可以对国际贸易、国际航运、国际金融有影响力和话语权,有利于参与引领国际经贸新规则的制定和新秩序的形成。 

自贸试验区要成为产业升级、转型发展的的功能培育引领区,应该实施以下几方面的创新。 

第一,创新与开发相融合的发展理念。 

发展理念要循着科学规划—制度创新—政策体系—发展机制的线性节点展开。科学规划要求根据功能定位和发展目标,巩固现有资源优势,优化要素配置,减少要素转移成本,促进结构调整。制度创新是根据规划要求提供有效的制度供给条件,包括有效的产业规制、良好的营商环境、完备的知识产权保护制度、规范的法律保障和争端解决机制、高效率的公共服务体系等。政策体系是围绕制度创新所制定的实施细则和配套措施。发展机制是市场—政府互相约束、激励相容的运行和操作规范。其中要把优化营商环境作为首要任务,着力为企业投资经营提供优质高效的服务、配套完备的设施、共享便捷的资源。 

扩大开放、功能培育与监管制度创新是相联系的,监管制度和治理能力跟不上,将对扩大开放形成短板制约;而如果不扩大开放,监管制度改革创新也就缺乏目标及实验条件。《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》在国际金融、国际贸易方面提出了新的改革开放任务,即进一步深化金融开放创新,加强与上海国际金融中心建设的联动,建设人民币全球服务体系,有序推进资本项目可兑换试点。设立自由贸易港区,实施更高标准的“一线放开”、“二线安全高效管住”贸易监管制度,取消或最大程度简化入区货物的贸易管制措施,最大程度简化一线申报手续。这些开放措施是与创新监管制度、提升监管能力、建立和完善金融风险和口岸风险防控体系相联合的。在国际金融方面,中国的经常项目用人民币结算的比例,2009年不到1%,2016年达到25%。随着人民币加入SDR货币篮子,人民币在国际货币体系中必将发挥越来越大的作用。但是人民币要成为真正意义上的国际货币,不仅可被用于国际贸易结算,还要在国际资本市场可以进行交易。为此,就需要有健全有效的资本跨境流动监管体系。上海自贸试验区要探索建立宏观审慎监管、资本流动监管、金融行为监管相结合的金融监管制度,实现国际金融中心的建设目标,成为“一带一路”建设的国际金融链接端。 

第二,招商服务体制机制改革创新。 

在争取投资开放政策的基础上,构建投资准入“单一窗口”管理服务制度、国际贸易“单一窗口”管理服务制度、跨境投融资服务平台以及规范有效的事中事后监管服务。构建良好的金融环境,扩张银行存贷总量规模,为招商提供信用和信贷支持。推广政府和社会资本合作(PPP)模式,整合财政资金、社会资金、信贷资金建立支持产业发展专项基金体系,扶持先进制造业、现代服务业和科技创新产业发展。积极落实国务院发布的《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》,地方政府在法定权限范围内,结合产业规制及发展方向,制定出台招商引资优惠政策,支持对就业、经济发展、技术创新贡献大的项目,降低企业投资和运营成本,依法保护投资企业及其投资者权益,营造良好的投资环境。 

第三,商业模式、产业业态改革创新。 

着重培育以互联网为技术基础和技术手段的商业模式及产业业态,发展基于工业互联网的新型制造模式、全产业链集成服务供应模式、内外贸一体化新型贸易业态、投融资及股权交易服务平台、公共技术服务平台、国家地方联合创新平台、园区及区域运营商(总部经济)计划等,适应企业营运功能、管理功能集约化运作的需要,筑就招商、造商、营商功能优势。 

自贸试验区应成为先进制造业、高新技术产业和生产性服务业集聚发展平台和实施制造强国战略及创新驱动发展战略的重要载体。特别是,自贸试验区应该成为“中国制造2025”的高地。“中国制造2025”要将中国制造从低端、廉价引向中、高端现代制造。实施“中国制造2025”计划不单是发展产业,更重要的是变革生产模式和培育发展尖端技术。变革生产模式就是要从“工业2.0”的劳动密集、人口红利特征变革到“工业4.0”的数字化、电子化、技术红利特征,提高产品质量和安全标准。培育发展尖端技术就是要选准国际尖端、中国紧缺的核心工业技术,实施科技创新,提升中国制造的装备及技术水平。 

如何将自贸区建成综合改革试验区

自贸试验区建设的核心任务是制度创新。制度创新是为了破解发展难题,实践新发展理念,这是关系我国发展全局的一场深刻变革。在全面贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新发展理念中,试验区应特别强调坚持创新发展和坚持开放发展。着重推进制度创新和科技创新,形成促进创新的体制架构,培育创新驱动的引领型发展先发优势。着重提高对外开放水平,对标国际高标准投资贸易规则,试验外商投资准入“负面清单”,扩大服务贸易、金融服务业的对内对外开放,发展更高层次的开放型经济,同时为提高我国在全球经济治理中的话语权提供制度条件、技术条件支持。具体来说,可以从以下三个体系构建入手: 

第一,与扩大开放、培育功能相适应的国际投资、国际贸易、国际金融开放型经济管理制度体系。 

自贸试验区的一个重要功能就是“对标国际”,这也是中国向世界全方位开放的标杆能否立得住的重要指标。与扩大开放、培育功能相适应的国际投资、国际贸易、国际金融开放型经济管理制度体系,覆盖了自贸试验区主要任务和措施的大部分内容,建设的要旨是主动适应全球化经济治理新形势新格局,主动对接国际贸易投资高规格新标准。试验区要对照国际高标准投资准入及保护规则促进投资领域开放,对照国际高标准贸易规则提升贸易便利化水平,应对全球资本流动自由化发展趋势试验金融开放创新监管制度,把培育功能与制度创新相结合,形成一套适应国际国内要素有序自由流动的管理体制和监管模式。促进培育发展新动能和国际竞争新优势,促进形成新的产业链和价值链,扩大有效供给,为推动经济转型并保持中高速增长、迈上中高端水平提供新的基础。 

第二,与建设更高水平市场经济体制相适应的市场准入及事中事后监管制度体系。 

与建设更高水平市场经济体制相适应的市场准入及事中事后监管制度体系是试验区的核心任务,建设的要旨是率先实行以转变政府职能为核心的行政管理体制改革,积极探索和建设既符合国际高标准投资和贸易规则体系要求、又适应我国工业化及市场经济发展阶段的行政管理体制。市场准入负面清单制度是适用于境内外投资者的一致性管理制度和措施,是对各类市场主体准入管理的统一要求,符合国际通行的商事登记制度。以政府职能转变为核心的事中事后监管制度,将政府职能由以控制和配置资源为主转变为以提供监管服务、维护市场秩序为主,政府管理由注重事先审批转为事中事后备案制管理和行为监管,率先建立公共信用信息服务平台、信息公开制度及信息共享和服务平台、企业年度报告公示和经营异常名录制度、国家安全审查和反垄断审查协助工作机制、竞争中立操作制度。率先建立以市场主体首负责任为机制的综合监管制度,政府监管和社会力量参与相结合,构建市场主体自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治格局以及信息共享、资源整合、执法联动、措施协同的工作机制。 

第三,与法治化、国际化营商环境相适应的法制保障制度体系。

与法治化、国际化营商环境相适应的法制保障制度体系是试验区的重要任务,建设的要旨是行为规制和监管制度的协调一致,优化治理体系和法律环境。看起来,这些似乎与自贸区实务工作没什么关系,但却是能否吸引人、留住人的关键因素,也是体现全方位开放的重要一环。建立与自贸试验区相适应的法律制度,需要国家层面的相关法律法规作出调整,省(市)人大常委会则要制定关于自贸试验区的地方性法规,引领和保障试验区的改革发展。建立完善司法保障及权益保护制度,建立试验区国际商事仲裁制度,成立试验区专利、商标、版权合一管理的知识产权局,建立公平交易及商业合同的平等保护司法制度。在法律以及适用法律的司法机制建构中,充分尊重商事主体自治的愿望与能力。建立自贸试验区仲裁院,制定自贸试验区仲裁规则。在仲裁院基础上可以设立国际性的联合调解庭及专业性的调解中心,完善自贸试验区多元纠纷解决机制。所有这些举措,最终是为了形成法治化、国际化、便利化营商环境和公平、统一、高效的市场环境。

 

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