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中心首席专家赵晓雷教授:负面清单管理模式全国推广,凸显上海制度创新绩效
时间:2016-10-10    来源: 中国自由贸易试验区协同创新中心

10月8日,国务院总理李克强主持召开了国务院常务会议,决定简化外资企业等审批管理,营造扩大开放的更好环境。会议认为,复制推广自贸试验区经验,营造内外资企业一视同仁、公平竞争的营商环境,是推进新一轮高水平对外开放的重要内容。

中心首席专家、上海财经大学自由贸易区研究院院长赵晓雷教授第一时间向自贸直通车栏目发去署名文章,对会议精神与暂行办法进行了解读。

根据全国人大常委会关于修改外资企业法等法律的决定,会议确定,今后举办外商投资企业,凡不涉及2015年版《外商投资产业指导目录》中禁止类、限制类和鼓励类中有股权、高管要求的规定等准入特别管理措施的,企业设立及变更一律由审批改为备案,且备案不作为办理工商、外汇登记等手续的前置条件。采取这一改革措施,外商投资企业设立及变更审批将减少95%以上。同一天,商务部发布《外商投资企业设立及变更备案管理暂时办法》,各级备案管理机构负责备案管理工作,主要对备案申报材料的形式要求及备案信息的真实性、完整性进行监督检查。

我们认为,这一全国性的改革措施,从三个方面反映了上海自贸试验区作为国家战略的制度创新绩效和复制推广效应。

第一,推动了国家层面的相关法律修改。

2013年,第十届全国人大常委会第四次会议通过决定,授权国务院在上海自贸试验区范围内,对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资,暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中国人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人名共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批。

2015年,经全国人大常委会授权,暂时调整实施以上3部国家法律的地域范围覆盖到上海自贸试验区扩展区域。3部国家法律暂时调整实施为试验区探索建立外商投资准入特别管理措施(负面清单)管理模式以及外商投资备案管理制度提供了法律保障,也使国务院在试验区暂时调整有关行政法规和行政审批的措施得以实施。

自贸试验区为创新外商投资管理体制而试验的相关法律调整实践,为全国性法律修订提供了成功的经验和条件。2015年9月17日,新华社发布《中共中央国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》,提出要统一内外资法律法规,修订中外合资经营企业法,中外合作经营企业法和外资企业法,制定新的外资基础性法律。2016年9月3日,全国人大常委会第二十二次会议通过了关于修改外资企业法等法律的决定,使简化外资企业审批管理、由审批改为备案的改革在全国推广。

第二,推动了以行政备案制为引领的政府职能转变在全国复制推广。

上海自贸试验区从2013年10月1日起实施了外商投资项目备案管理办法,外商投资企业备案管理办法,境外投资项目备案管理办法,境外投资开办企业备案管理办法。试验区的先行先试为此次国务院常务会议决定外资企业等审批改备案、以及商务部公布的《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》提供了复制推广的实践条件和成功经验。

行政备案制实现了行政职能的转换,即由事前审批转变为事中、事后过程监管。行政备案制是一种程序性行为,在本质功能上更多地趋向于服务公民社会,实现国家和社会公共利益。行政备案制度的有效运作取决于行政观念转变、行政作风改善和治理能力提升,所以该项制度的复制推广有助于深化行政体制改革,创新行政管理方式,推进治理体系和治理能力现代化。

第三,推动了外商投资负面清单管理模式向全国统一的外商投资准入管理制度转型。

2013年9月29日,上海市政府发布《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)2013》,上海自贸试验区率先对外商投资准入实施负面清单管理模式。2014年7月1日,上海自贸试验区开始实施2014版负面清单。2015年4月8日,国务院办公厅印发《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》,适用于上海、广东、天津、福建4个自由贸易试验区。

外商投资负面清单基本采用“保留行业+特别管理措施”结构,相当于国际投资贸易协定中的“不符措施”(Non-conforming measures)和“保留条款”(Reservation Measures)。

试验区负面清单的直接功能是外商投资准入特别管理措施,即“非列入即开放”,负面清单之外领域,外商享受准入前国民待遇。此次国务院常务会议决定在全国实施的外资企业等审批改备案,采用的管理模式也是具有负面清单的性质,即凡不涉及2015版《外商投资产业指导目录》中相关准入特别管理措施的,企业设立及变更一律由审批改为备案。

试验区负面清单的特别管理措施与《外商投资产业指导目录》中有关规定的准入特别管理措施在定义上、数量上有差异,但其公开透明、法治规范、有限管理的治理理念是一致的,目的都是营造内外资一视同仁、公平竞争的营商环境。

此项改革是试验区外商投资负面清单管理模式向全国统一的外商投资准入管理制度转型的重要举措。在此基础上,进一步的发展是统一内外资法律法规,制定新的外资基础性法律,将规范和引导境外投资者及其投资行为的内容纳入外资基础性法律,全面实施一体化的外商投资管理体制和全国统一的市场准入负面清单制度,实现开放型经济治理体系和治理能力现代化。

(来源:上海观察)

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