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中心首席专家赵晓雷教授受邀为《先锋》撰写署名文章:中国自由贸易试验区的国家战略实现路径
时间:2016-12-01    来源: 中国自由贸易试验区协同创新中心

编者按:四川省近期获批自贸试验区建设,成都整装待发,为使成都市广大党员干部深刻领会自贸区建设要领,中共成都市委机关刊《先锋》特邀协同创新中心首席专家、上海财经大学自由贸易区研究院院长赵晓雷教授撰写署名文章《中国自由贸易试验区的国家战略实现路径》(2016年11月,第209期)。

协同创新中心首席专家、上海财经大学自由贸易区研究院院长赵晓雷教授

自贸试验区建设的核心任务是制度创新。制度创新就是要构建市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用的社会主义市场经济新体制。围绕制度创新这一核心任务,以扩大开放—深化改革—促进发展为主线推进主体建设任务。试验区建设的绩效是通过结构性改革,改善制度供给条件,矫正资源配置扭曲和降低交易成本,提高全要素生产率以及供给结构适应性和灵活性,扩大有效供给,并推动经济结构、经济发展方式转变。要使自贸试验区建设符合国家战略意图,需要把握4方面发展路径。


一、以开放型经济体系促进全面深化改革

大抵从20世纪90年代开始,以美国为首的发达国家联合诸多中等发达国家和发展中国家(地区)展开了新一轮的区域性、全球性双边、多边国际经贸谈判。发达国家依托其产业优势、技术优势和管理优势,在行为规制和监管制度方面设置了谈判标准,涉及投资保护、透明度、竞争中立、权益保护、知识产权保护、纠纷解决机制,以及环境保护、劳工保护、甚至国家安全等领域。如果说WTO规则主要是关税互惠和市场准入,涉及的是产业层面;那么此轮投资贸易规则及治理框架制定是涉及深层次的经济制度和行政管理体制,甚至涉及到法律法规层面。

面对国际经贸变局以及我国比较优势、发展阶段的变化,我国必须抓住全球经济调整转型的机遇,从国家利益原则出发主动积极参与新一轮国际经贸治理框架的构建。通过自贸试验区扩大开放和功能培育,适应经济全球化新形势,促进全面深化改革。

国际经验表明,一国的产业结构调整,经济转型升级一般要通过国内、国际市场联动,利用国际市场进行要素循环和资源配置。中国经济转型升级也需要国内、国际市场联动,对内对外开放相互促进,引进来和走出去更好结合,促进中国对外开放的战略目标从“出口创汇”转向“价值链升级”,战略要点从加工贸易为主转向服务贸易、规则引领,战略内容以吸引外资为主转向“引进来”和“走出去”双向开放。自贸试验区就是要成为一个高水平、全方面的开放平台,尤其是通过投资、贸易及服务领域的进一步开放改革试验,营造有利于引进高端生产要素和企业的营商环境,同时也为中国企业“走出去”创造更有利的外部环境。

以开放促改革不仅在经济和产业层面,更重要的是在经济管理制度和治理体系层面。国际贸易投资新规则切入到治理体系、治理能力以及行政管理制度。自贸试验区的重要任务之一就是主动适应、主动对接国际贸易投资新规则、新标准,形成一套促进国内、国际要素有序自由流动、优化配置的经济体制、管理体制和监管模式。仅以所谓“负面清单”管理模式为例,上海自贸试验区试验的“负面清单”其实质功能是外商投资准入特别管理措施,在“负面清单”范围之外给予外商投资“准入前国民待遇”。就是如此一点突破,就与此前的审批制、核准制做法有较大差异,对外商投资管理体制及相关的行政管理体制提出了变革要求。而上海自贸试验区所施行的“负面清单”模式与国际上双边、多边FTA协定中的不符措施和保留条款在形式及要素方面仍有很大差距。国际FTA协定的保留条款形式更简洁,要素更严密,但覆盖范围却很大,功能更强。关键问题是保留条款的有效维护对政府治理体系和治理能力有很高要求。不然形式再好也只能流于一纸空文。在制度层面深化改革,推进国家治理体系和治理能力现代化,这是实现全面深化改革总目标的要求。


二、构建与高水平市场经济体制相适应的市场准入及事中事后监管制度

使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用是深化经济体制改革过程中互相联系的两个方面。一方面,使市场在资源配置中起决定性作用,就要减少政府对资源的直接配置,减少政府对微观经济活动的直接干预,加快建设统一开放、竞争有序的市场体系,建立公平开放透明的市场规则,由市场调节经济活动,推动资源配置实现效益最大化和效率最优化,让企业和个人有更大参与经济活动的空间。另一方面,更好发挥政府作用,就要切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,健全宏观调控体系,加强市场活动监管,加强和优化公共服务,促进社会公平正义和社会稳定,促进共同富裕。

自贸试验区建设要坚持以制度创新作为核心任务,以扩大开放、深化改革、制度创新作为稳增长、调结构、促转型的主要路径。一般而论,稳增长是短期调控目标,其政策意图是克服通缩预期以稳定增长,政策手段是缓解成本压力和刺激需求,形成温和的需求拉动型通胀预期。但短期调控只能使经济企稳,恢复景气,不足以使经济结构调整和转型发展。调结构、促转型还得靠深化改革,核心是政府职能转变,处理好政府和市场的关系。在中国经济进入新常态背景下,一个重要的改革难点是克服政府职能错位、现代治理体系和治理能力不足的缺陷。市场经济的发展需要高效率的金融、贸易、航运、交通、通信等基础设施,需要要素自由流动、市场体系健全、社会法治完善、产权严格保护、竞争公平自由、司法制度高效等制度条件。这些基础设施和制度条件的供给是政府职责所在。所以,转换政府职能不是削弱政府的作用,而是完善治理体系,提高行政效能,加强和优化公共服务。从低水平低效率的“管制型”行政管理转为与市场经济体制相适应的以监管服务为导向的行政管理。

我国长期实行的是“证照合一”的准入审批核准制度,法人的注册登记是主体登记行为与经营登记行为合为一体的,这种登记制度在市场准入方面用行政权力限制了市场的权利和活力。而审批通过后,则缺失事中事后的过程监管制度和机制。自贸试验区要率先实施商事登记制度改革,完善市场准入管理。同时构建比较完善的事中事后监管制度,事中事后监管制度本质上是与现代公民社会和市场经济相适应的行政治理体系,是经济社会有序高效运行的制度条件。事中事后监管制度实现了政府职能的转变,政府职能由以控制和配置资源为主转变为以提供监管服务维护市场秩序为主。市场准入改革的实质是确立公开透明、法治规范、有限管理的治理理念,实行统一的市场准入制度,提高管理质量和效率,降低经济运行成本,激发国内外企业投资经营活力。事中事后监管制度是转变政府职能的重要制度装置。转变政府职能并非削弱政府的作用,而是完善治理体系,提高行政绩效。行政管理体制改革的方向是朝着如何让经济结构更加合理、如何保证有效竞争和社会公正方面演进。其中一些关键节点是行政管理体制转向与市场经济体制相适应的以管理服务为导向的思维,在市场经济条件下平衡政府和市场边界,从低水平低效能行政管理转向廉洁高效服务行政管理。

在操作上,市场准入及事中事后监管制度改革是互相联系的两个方面:一是从制度层面解决审批难、办证难,构建宽松的市场准入制度;二是在放松市场准入环境下加强事中事后监管,维护经济运行秩序及社会公共安全。通过取消审批、改审批为备案、简化审批等办法,大幅度减少审批项目和简化审批流程,放松市场准入,明晰市场预期,激发市场活力。同时,根据职责法定、信用约束、协同监管、社会共治原则,构建事中事后监管新模式。事中事后监管流程优化节点是:第一,编制许可证清单及备案资料目录清单,给市场主体以清晰明确、公开透明的预期;第二,从全面监管向风险监管转型。以市场主体知情守法、告知承诺为前提,通过信息和数据库分析等后台作业,对企业进行科学的风险分析和监管分类,提高监管效率;第三,建立信息互联共享机制。工商部门、审批部门、行业主管部门及其他部门之间的信息实现实时传递和无障碍交换,将证照衔接、监管联动、执法协作等方面的制度措施有效贯通,探索建立信息互联共享、证照监管协同、诚信自律结合、行业社会共治、风险预警及时的综合监管体系,支持事中事后监管。


三、自贸试验区制度创新要注重配套组合、系统集成

自贸试验区要紧紧把握国家战略意图及核心任务,将各项改革举措配套组合、系统集成,形成开放型经济新体制,实现治理体系和治理能力现代化。同时通过制度体系和制度模块的复制推广,发挥试验区先行先试对全局改革的示范、突破、带动作用。根据自贸试验区的战略功能及主体任务,可以从三个方面进行系统集成。

第一、与扩大开放、培育功能相适应的管理制度和监管模式

主动适应全球化经济治理新形势新格局,主动对接国际贸易投资高规格新标准,大胆闯、大胆试、自主改,形成一套适应国际国内要素有序自由流动的经济体制、管理体制和监管模式,推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合,以高度开放的特征和优势加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势。具体措施包括:以外商投资负面清单管理为核心的国际投资管理制度、境外投资管理制度及服务平台;以贸易便利化及贸易转型升级为重点的国际贸易、国际航运开放创新监管服务制度;以金融开放为目标的金融创新及监管制度。

第二、深化改革促进政府职能转变,以放、管、服为改革逻辑的行政管理体制(简政放权、放管结合、优化服务)

切实把制度创新作为核心任务,率先实行以转变政府职能为核心的行政管理体制改革,积极探索和健全既符合国际高标准投资和贸易规则体系要求、又适应我国工业化及市场经济发展阶段的行政管理体制。遵循简政放权、放管结合、优化服务的改革逻辑,构建权责明确、公平公正、透明高效、法制保障的事中事后监管体系,率先实现政府管理由注重事前审批向注重事中事后监管转变,提高治理能力,实现治理体系现代化。具体措施包括:与放宽市场准入相联系的现代商事登记制度(先照后证、三证合一、企业准入单一窗口、证照分离、市场准入负面清单制度);以政府职能转变为核心的事中事后监管制度(登记注册、行政审批、行业主管相互衔接的市场监管体制机制);以市场主体首负责任为机制的综合监管制度(市场主体自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治体系及综合执法)。

第三、构建与法治化、国际化营商环境相适应的法制保障制度

对有关国家法律和国务院文件的部分规定,按法定程序作出调整;通过地方立法,建立与试验区建设相适应的法律制度。构建司法保障及权益保护制度,包括试验区法院,国际商事仲裁制度,知识产权保护,竞争中立试验。具体措施包括:健全法制保障系统(国家层面法律法规调整,地方立法,建立与自贸试验区相适应的法律制度);司法保障及权益保护制度(法院,国际商事仲裁制度,法律保护,知识产权保护,竞争中立……)


四、贸试验区要为国家顶层战略谋子谋势

2015年3月24日的中共中央政治局会议指出,上海自贸试验区运行一年多来,取得了积极进展,形成了可复制可推广的经验。广东、天津、福建自贸试验区和扩展区域后的上海自贸试验区要当好改革开放排头兵、创新发展先行者,继续以制度创新为核心,贯彻“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展等国家战略,在构建开放型经济新体制、探索区域经济合作新模式、建设法治化营商环境等方面,率先挖掘改革潜力,破解改革难题。

我国的自由贸易区战略和“一带一路”战略,是站在国内国际两个大局相互联系的高度,审视我国和世界的发展,准确判断国际形势新变化,深刻把握国内改革发展新要求,加快构建开放型经济新体制,以对外开放的主动赢得经济发展的主动和国际竞争的主动,为我国经济发展注入新动力、增添新活动、拓展新空间。自贸试验区要保持领先优势,要大胆实践,试验技术含量高、战略意义大的制度创新,为国家自贸区战略和“一带一路”战略谋子谋势,发展成为国家自贸区战略试验区。试验区的发展要与“一带一路”战略相衔接。“一带一路”战略是新时期我国对外开放的主轴,2015年是“一带一路”战略破题实践之年。“一带一路”主要是在亚欧非大陆及沿海航线形成一个扩大开放、区域合作发展的界面。自贸试验区要实质性介入“一带一路”战略并发挥领先作用,支持“一带一路”战略形成开放型经济新格局。自贸试验区要把可复制、可推广作为基本要求,不建政策洼地,建设制度创新试验田。先行先试、风险可控、分步推进、系统集成,为全国提供可复制、可推广的制度模块,为国际经贸谈判提供实践依据和支持条件。

(来源:中共成都市委机关刊《先锋》(2016年11月,第209期),作者系协同创新中心首席专家、上海财经大学自由贸易区研究院院长赵晓雷教授)


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