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中心首席专家佟家栋教授等:中国自贸试验区的未竟任务
时间:2016-09-20    来源: 中国自由贸易试验区协同创新中心

摘要:未来中国自由贸易试验区的一些领域需要进行微调,其内容包括:一是解决好政府与市场的关系。政府作为裁判员、公共服务的提供者,应更多地关注市场主体的事中和事后监管,最大限度地减少审批程序和环节;二是将海关特殊监管区进一步扩大或根据不同情况有扩大、有明确、有缩小,使海关特殊监管区与自由贸易试验区在区域范围上保持一致,在政策内容上保持一致,形成真正的境内关外的“飞地”,为建设典型的自由贸易区奠定基础;三是勇于参与国际竞争,以国际化、法制化和市场化为目标,建设中国的自由贸易试验区;四是进一步减少投资管理的负面清单和贸易管制,最大限度地实现贸易自由与便利;五是充分发挥民营企业和外资企业的积极性。

中国自由贸易试验区建设按照政府主导的方向已走过了三年时间,取得了很大成绩。但客观地说,还没有全面完成它背负的试验任务。首先,在自由贸易试验区内建立一个完善的市场经济,特别是摆正政府和市场之间关系的任务还没有全部完成;此外,一个具有吸引力的自由贸易区运营模式还没有全面建立起来。因此,现实要求我们思考该如何解决并推动落实。

政府努力 成就明显

在过去三年的时间里,按照要求,自贸试验区应完成以下几项主要任务:第一,要在自由贸易试验区建立一个完善的市场经济。其中,特别要解决好政府与市场的关系,建立市场秩序得以正常运行的法律法规,创造公开透明、公平竞争的市场环境,政府成为市场的裁判者、秩序的维护者、有关市场经济运行的服务者。在此过程中,政府要转变职能,由过去的市场主体进入的审批者变成事中和事后的管理者;第二,建立与典型自由贸易区内容相一致,与中国自由贸易试验区建设相匹配的三大内容建设,即贸易自由,包括服务贸易便利化,投资便利化和金融自由化。在此基础上,向典型的自由贸易区过渡;第三,以自由贸易试验区的市场机制建设和运行机制建设为基础,推动特定地区和特定内容的经济发展和产业结构升级。如,上海要建设以国际金融中心为主要特征的自由贸易试验区,广东要建设以粤港澳更加紧密的一体化为特色的自由贸易试验区,天津要建设以带动京津冀协同发展为特色的自由贸易试验区,福建要建设以海峡两岸自由贸易和“一带一路”中海上“丝绸之路”为特征的自由贸易试验区。

为实现总体方案的目标,各自由贸易试验区的地方政府发挥自身的聪明才智,展开了多方面的制度创新和政策措施创新,以便在转变政府职能、发挥市场经济在资源配置中的主导作用方面创造更加高效的运行机制。它们提出了减少政府审批的政策措施,提出了减少贸易壁垒、简化通关程序、提高通关效率方面的措施;在减少投资审批、实现准入前国民待遇、逐步减少负面清单方面做出了实质性努力;在金融自由化,特别是服务于贸易自由、投资便利方面做了许多大胆的尝试。其中,有些政策措施是根本的经济运行制度方面的调整,有些是政策措施的调整,也有一些单纯是为了减少政府过多参与的问题。通过这些政策措施的简化或放松管制,提高了政府的管理效率,降低了企业的交易成本。

在实际效果方面,各自由贸易试验区在不太长的时间里取得了不同程度的建设成果。在投资方面,各自由贸易试验区均取得了良好的效果,引进的内资和外资企业均超过万家,投资的增长率超过20%,甚至更高。在贸易成本的降低、通关效率的提高方面有巨大进展,交易成本的降低率达到40%。在金融自由化方面,各自由贸易试验区相继允许开设国际贸易的专门账户,允许开展金融租赁的国际业务,允许国际融资,并鼓励国内企业借助自由贸易试验区平台,走出去向国外投资。复制推广了中国(上海)自由贸易试验区的负面清单。在全国范围内,也推广复制了自由贸易试验区在对外开放方面所取得的成功经验。

自贸试验区建设中存在的局限性

应该承认,无论是建立比较早的中国(上海)自由贸易试验区,还是第二批的三家自由贸易试验区,在自由贸易试验区建设上都不同程度存在一定的局限性。

首先,虽然有“部际协调会议”作为决策的领导集体,但行政决策的效率比较低,影响了各项政策的配套出台。据各自由贸易试验区的周年评估报告,在投资自由化方面,各自由贸易试验区提出的政策措施中,大约有30%等待有关部门批复,贸易自由化特别是服务贸易自由化措施大约有35%等待批复,而金融自由化措施大约有50%在等待批复。显然,现行的政策措施审批制度影响了决策和执行之间的衔接效率;

其次,由于缺乏经验,对典型自由贸易区的设计略显不足,产生了一些中国对外开放的窗口还不够系统开放的状况。因而,在运行效果上并不尽如人意。比较典型的案例是,在自由贸易试验区引进的外部资金和企业中,来自内地的中资企业和投资总规模占到各自由贸易试验区总企业数和总规模的75%—90%,而外资规模仅占总规模的10%—25%。原因很简单,我们在自由贸易试验区进行的推动完善市场经济建设对国内相对扭曲的市场经济环境更有效率,而相对于国外比较规范的市场经济环境,我们在自由贸易试验区所营造的市场经济环境尚不完善和规范;

第三,“各司其职,自然分工,谋求效率,促进经济发展”应该是我们自由贸易试验区决策体制的出发点,也是解决好政府与市场关系的出发点,更是在自由贸易试验区环境下,发挥市场经济在资源配置中主导作用的出发点;

第四,自由贸易试验区与典型的自由贸易区有一定的差别。这种差别不仅体现在,中国在建设典型的自由贸易区以前要在划定的区域内完成规范的市场经济体制机制的建设,还意味着,划定的区域中有些区域属于典型自由贸易区的所谓“飞地”,这个区域就是我们所谓的海关特殊监管区,而我们称之为自由贸易试验区的区域还包含“非海关特殊监管区”。这种设计当然符合中国试验目的的需要,但是,从与国际接轨的角度看,以“境内关外”为特色的自由贸易区在政策含义和功能定位上是比较清晰的。而在自由贸易试验区的名义下,区域内的含义,监管、运行的复杂度大幅度提高,在一定程度上影响了中国自由贸易试验区的体制机制透明度,以致任何政策的出台都需要界定适用范围;

第五,要特别认识到,地方政府尽管在新的体制下有相当的自主权,但是,自由贸易试验区运行好坏的决定因素是市场主体。它们在相关法律法规允许的范围内的需要,才是决定自由贸易试验区成败的决定性因素。因此,地方政府的自主权不仅仅是决策权的下放,更多的是中央授权地方在建设和运营自由贸易试验区中更多符合市场主体需求。在自由贸易试验区的建设上,要强调“政府搭台,企业唱戏”的准则。

应该说,在过去几年的中国自由贸易试验区的建设中,最有积极性的是地方政府,它们为自由贸易试验区体制机制建设作出了很大贡献。但是需要明确的是,地方政府只是搭台者,真正的演员是作为市场主体的各类企业,它们才是我们自由贸易试验区的细胞和主角。

由上述分析和实践经验可以看出,中国自由贸易试验区在顶层设计方面尚有需要认真反思及时作出调整的地方。

自贸试验区一些领域需要微调

根据上述分析,我们认为,中国自由贸易试验区的一些领域需要进行微调,以便规范我们的自由贸易试验区建设。这些需要调整的领域主要包括以下几个方面:

首先,解决好地方政府与市场的关系。政府作为裁判员、公共服务的提供者,应更多地关注市场主体的事中和事后监管,最大限度地减少审批程序和环节。小政府大社会是市场经济的典型特征。地方政府的支持政策要限定在一定范围内,避免不公平的竞争。

其次,将海关特殊监管区进一步扩大或根据不同情况有扩大、有明确、有缩小,使海关特殊监管区与自由贸易试验区在区域范围上保持一致,在政策内容上保持一致,形成真正的境内关外的“飞地”,为建设典型的自由贸易区奠定基础。在现实情况下,美国这样一个贸易投资高度自由的国家,还仍然保留有多个自由贸易区。我们也要从长远角度,将自由贸易试验区作为中国对外开放新政策的试验田。

第三,要勇于与国际上特别是亚太地区的新加坡、韩国、日本、阿联酋等国家和地区的自由贸易区竞争,以更加优惠和便利的环境将国际贸易和投资业务吸引到中国自由贸易试验区来,以国际化、法制化和市场化为目标,建设中国的自由贸易试验区。

第四,学习新加坡、美国等建立自由贸易区的经验,进一步减少投资管理的负面清单,进一步减少“飞地”的贸易管制,最大限度地实现贸易自由与便利,包括有形产品贸易和服务贸易。

第五,充分发挥民营企业和外资企业的积极性,以良好的市场经济环境和规范的市场经济秩序吸引更多的投资者入驻中国各自由贸易试验区。

总之,中国自由贸易试验区的探索已经取得了宝贵的经验,需要我们进一步微调,以使中国的自由贸易试验区更有特色、更有国际竞争力,成为国际化、法制化、市场化的营商试验田。

(来源:上海证券报·上证观察家,作者佟家栋系中国自由贸易试验区协同创新中心首席专家、南开大学副校长、南开大学中国自贸区研究中心主任;刘程系中国自由贸易试验区协同创新中心专家、南开大学国际经济贸易系副教授、南开大学中国自贸区研究中心秘书长)

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